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中国共产党党内巡视制度化建设的百年历程、经验与启示
【摘要】中国共产党成立百年来，党内巡视制度经历了初步建立、曲折发展、恢复与重构、深化与系统构建的发展过程，呈现出鲜明的阶段性特征，形成了强化巡视监督体系的顶层设计、建立健全巡视工作体制机制、创新巡视功能定位和工作方式、坚持党内巡视的制度建构与思想引领相统﹣等重要历史经验。在推进全面从严治党纵深发展过程中，坚持党的全面领导是完善党和国家监督体系的根本政治保证，增强党内巡视制度有效性的关键在于实现监督协同，党内巡视制度的功能指向应以强化政治监督为根本，完善党内巡视制度的实践要求是以纪法衔接塑造监督权威。
【关键词】新时代：中国共产党；巡视制度；党内监督
勇于自我革命和自我监督是中国共产党百年奋斗史的主线之一。巡视制度作为党内监督的重要制度创新，对于持续推进党的先进性、纯洁性和执政能力建设，不断实现党的自我净化、自我完善、自我革新和自我提高发挥了重要作用。党的十八大以来，巡视监督在震慑贪腐、强化监督执纪上发挥了“利剑”作用，推动全面从严治党不断走向深入。在中国共产党成立百年的特殊历史节点，系统梳理和深刻总结党内巡视制度百年发展历程、经验与现实启示，对于完善新时代党和国家监督体系，具有重要现实意义。
一、中国共产党党内巡视制度化建设的百年历程 中国共产党自成立以来，始终高度重视党内监督制度化建设。巡视制度是党内监督的重要制度探索，因应历史发展不同时期党所面临的新形势和新任务，党内巡视制度也在不断演变和发展。在建党百年的沿袭赓续中，党内巡视制度经历了初步建立、曲折发展、恢复与重构以及深化与系统构建四个时期，彰显出与时俱进的实践特色。
（一）新民主主义革命时期党内巡视制度的初步建立 党内巡视制度发韌于新民主主义革命时期，其最初形态是特派员制度。建党之初，一方面党员数量少与地方党组织尚不健全；另一方面，需要尽快组织工农运动以实现反帝反封建的民主革命纲领。考虑到这两种情况，特派员制度应时而生。1922年中国共产党第二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》首次提及中央特派员制度。值得注意的是，在此次会议通过的《关于议会行动的决案》中指出“省会，
市会，县会议员绝对受中央执行委员会特派员和区及地方执行委员会的监督和指挥”，可见，特派员制度在设立之初，特派员即承担监督之责，是党内巡视制度的原初形态。此后，从“中央特派员”到“特派巡行员”“特派巡行的指导员”以及“巡行组织员”，成为巡视员诞生的过渡形态。
党内巡视制度的最终确立与特殊的国内环境密切相关。1927 年国民党反动派叛变革命，开始对共产党展开疯狂屠杀，党组织力量遭到极大破坏。在此背景下，中国共产党深刻反思国共合作时期的失误，开始着力建设坚强的党组织。这一时期党积极增加工农力量在党的指导干部中的比重，为此，需要在各级党部建立“巡视指导制度”。这是党的文献中第一次将“巡视”与“制度”联系起来，“巡视”逐渐取代了过去党内存在的“巡行”和“特派员制度”，党内巡视逐步发展为一种独立的制度形态。1927 年 11 月中共中央发出的《中央通告第十六号》将“巡视制度自中央至地方的实仃"概括为党的任务之一。这是“巡视制度”概念在党的文献中首次完整表述，标志着党内巡视制度化建设的正式启动。
为推动党内巡视走上制度化、规范化之路，党中央在各地方党组织实践探索的基础上，还渐细化党内巡视的相关规范。1928 年中共中央发布了《中央通告第五号巡视条例》，这是党的历史上第一部关于巡视工作的专门条例，首次对巡视员的个人素质、任务、职权、工作方法、信息反馈渠道和巡视领导机关等重要内容做了制度化规定。但是作为党内首个巡视工作条例，其内容并没有进仃板块刘分，而是散见全文，折射出建党之初巡视制度的探索性质。随着巡视实钱的不断发展，1931 年中共中央发布了《中央巡视条例》，在原条例基础上，将内容划分为巡视员的条件”“巡视员的基本任务”“巡视员的工作方法”“巡视员的职权，教育与纪律”“附则”等五个板块，对巡视工作做了更加清晰和系统规划，标志着党内巡视制度化建设在实践中不断走向深入。巡视条例也成为新民主主义革命时期巡视工作的行为规范和基本遵循。此后，党内巡视制度在延安整风和解放区的土地改革中发挥了重要作用，1942 年《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》要求“派员下乡分途巡视各地实行的程度，加以周密的调查研究，全般的总结各地经验，发扬正确实行的例子，批评官僚主义的例子”这为新中国成立后巡视制度的进一步完善提供了宝贵的实践经验。
（二）社会主义革命与建设时期党内巡视制度的曲折发展 新中国成立后，中国共产党的地位和任务发生了根本性变化，党内巡视制度已
经不仅具有党的建设意义，而且具有巩固政权、建立社会主义制度和推动现代化发展的国家建设意义。建国初期，为了解决部分党员中滋长的个人主义、享乐主义和官僚主义作风，中共中央相继在全党及全国开展整风运动以及“三反”“五反”运动。在此过程中，巡视制度受到党中央重视并发挥了重要作用。1952 年 3 月各级法院、检察院等机关单位应政务院的要求率先实行了巡视检查制度。4 月政务院设立中央巡视检查委员会，下设巡视员，具体开展“三反”运动巡视。巡视从中央逐渐扩展至各地党组织，形成了从中央至农村的巡视制度体系。这一时期党内巡视制度的设立是在各地党组织因地制宜的情况下开展的，功能侧重点各不相同，并不具有全国一致性。
“高饶”事件后，中央进一步认识到加强党内监督的必要性。因而，1955 年 3月党的全国代表会议上，决定成立党的中央和地方各级监察委员会，代替纪律检查委员会，并增加了党内专门监督机构的任务，扩大了其权力。中央和地方监察委员会成立后，巡视成为各级监委开展工作的重要形式。1957 年《监察部党组关于第六次全国监察工作会议的报告》中要求各级监察机关领导干部继续贯彻深入基层定期巡视的制度，并规定了巡视任务以及具体工作方法，“在巡视工作时要切实地帮助下级解决些困难和问题，认真地作些典型的调查，研究上级监察机关下达的指示和规定的任务是否正确和切合实际，总结经验教训”。
建国之初党内巡视制度不仅继承了过去革命时期的成功经验，而且根据党的地位和任务的变化，创造性地将巡视制度应用于恢复国民经济以及发展社会生产。新中国成立初期，国家百废待兴，为加快国民经济的恢复与发展，党中央充分发挥巡视制度的灵活性、机动性以及中央指导下的权威性等特点，开展各个行业的监督巡查。仅 1951 年至 1952 年两年时间内，在人民监察机关的领导下就“协同有关机关对土地改革、镇压反革命等运动和健全财经制度、工矿企业管理、基本建设、安全卫生、防旱防汛、民主建政等工作进行了四百零八次巡视和检查”。巡视制度成为推动国家发展的重要手段并获得了良好的效果。
整体来看，这一时期的党内巡视制度是在曲折中发展的，这主要表现在：有关巡视制度的党内法规未得到更新延续，缺乏专门的巡视人员，巡视功能緊杂且主要发挥辅助作用。尤其是“文革”期间，法制遭到严重破坏，中央监察委员会被徹销，党内巡视制度的发展也因此被搁置。
（三）改革开放新时期党内巡视制度的恢复与重构
改革开放以来，基于对党的领导体制弊端的深刻反思，同时为了有效应对国内外形势的深刻变化，中央开始推动党内巡视制度的恢复与重构。
巡视制度的恢复始于改革开放后的整党。1983 年党的十二届二中全会要求县级以上党委派出联络员或巡视员参与整党，要求其“了解情况，掌握动向，昕取各方面意见，及时问当地党组织和上级党委反映情况，提出建议”。这是改革开放以来在党的文件中首次提及“巡视员”，并明确了“巡视员”在整党运动中的功能定位。可见，在改革开放之初，虽然巡视制度尚未完全恢复，但党内巡视功能已经体现于整党过程之中，这显然是巡视制度恢复的有益尝试和探索，标志着巡视制度的重启。
党内巡视制度的恢复是在国内外环境发生深刻变化的背景下形成的。上个世纪末，党中央不仅需要面对国内经济体制转型的重大考验．而且要面对国际共产主义运动的巨大挫折。基于此，党中央开始自上而下的恢复与重构党内巡视制度。1990年党的十三届六中全会提出根据各地的需要，中央和省、自治区、直辖市可以派出巡视工作小组。“巡视工作小组”作为党内巡视制度的一种具体实践形态，创新和发展了党内巡视制度的运行机制和实践形式，对于解决党内存在的问题、密切党群关系具有重要意义。1991 年中纪委第九次全体会议正式提出建立巡视制度，标志着改革开放之后党内巡视制度进人系统性恢复的新阶段。1996 年中纪委第六次全会上，巡视制度作为党内监督的五项制度之一被正式提出，成为专职党内监督的重要制度。2001 年十五届六中全会提出“中央和各省、自治区、直辖市党委要还步建立巡视制度"，并强問巡视监督的重点是对领导班于特別是主要负责人的兼政物政情况进仃监督检査，党内巡视制度还新得到全面确立。
随着党内巡视制度的还新陝复与实践经验的总结，党内巡视制度还渐走上制度化、规范化和科学化的发展之路。2007 年党的十七大通过修订后的《中国共产党章程》明确要求党中央和省、自治区、直辖市委员会对所管辖的地区、单位实行巡视监督，标志着党内巡视制度得到了党内根本大法的正式确认。2009 年中央正式颁布了建国后第一部巡视工作条例《中国共产党巡视工作条例（试行）》。该条例从指导思想、基本原则、机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等方面对巡视工作进行了系统规范，开启了党内巡视的制度化和规范化建设新征程。改革开放以来党内巡视制度不仅实现了恢复与重建，而且在实践中推动了党内巡视制度的创新与发展。巡视制度作为党内监督的专门制度，提升了党内监督的实效并体现了鲜明的时代特点。
（四）新时代党内巡视制度的深化与系统构建 党的十八大以来，中国特色社会主义进人新时代，以习近平同志为核心的党中央立足于实现“两个一白年”奋斗目标，以非凡的政治勇气，大力推进党的建设新的伟大工程，不断完善党内监督制度，党内巡视制度迎来了深化与系统构建的新阶段。
全面加强巡视制度的战略定位。党的十八大以来，中央高度重视巡视制度建设。十八大报告中提出“更好发挥巡视制度监督作用",2013 年 4 月中央政治局常委会开会研究部署巡视工作，这在党的历史上尚属首次，显现出巡视制度在党建工作布局中的特殊重要性 2014 年 6 月习近平在听取中央巡视工作领导小组首轮巡视情况汇报时从战略高度定位巡视制度，指出“巡视作为党内监督的成略性制度安排，不是权宜之计，要用好巡视这把反腐‘利剑’。截止 2016 年底，习近平总书记听取巡视工作情况汇报达十儿次之多，全面加强巡视制度建设，高度重视巡视工作在加强党内监督方面的功能作用。
持续深化巡视监督体系建设。一方面，探化巡视制度的实践机制创新。党的十八大以来，巡视实践深入发展，取得明显成效，实现了多种巡视方式相结合的路径创新，建立巡视组长库、一次一授权的巡视主体创新、巡视对象全覆盖的巡视客体创新以及巡视任务全面性的巡视内容创新，等等；另一方面，推动实现巡视工作体系的系统构建。党中央坚持在实践中总结深化，将巡视过程中好的做法通过党内法规的形式固定下来。2015 年中央根据实践变化修订完善《中国共产党巡视工作条例》，随着党中央对巡视制度认识的进一步深化，为贯彻落实党的十八届六中全会精神，深化政治巡视，进一步发挥巡视监督全面从严治党利剑作用，2017 年中共中央再次修订完善了《中国共产党巡视工作条例》。巡视工作条例随着实践的深入不断完善并颁布实施，标志着系统完备的巡视制度已经成为全面从严治党的重要制度载体，巡视制度作为党内监督的战略性制度安排已经趋于成熟，巡视监督制度体系已经基本形成。建立巡视制度成果转化机制，形成“发现问题解决问题形成震慑”的良性互动机制，强化巡视制度的目标导向和价值旨归。党的十八大以来，巡视组冲在“打虎”“猎狐”“拍蝇”的第一线，掌握了大量违纪违法问题线索。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“中央纪委立案审查的中管干部中，一半以上是根据巡视移交的问题线索查处的。”推动巡视制度优势向监督效能转化是党中央面临的重大课题，在党中央统一部署下，不断强化党风廉政建设主体责任，建立巡视
成果反馈机制，明确责任，限期整改，形成震慑，巡视利剑作用成效显著。
二、建党百年党内巡视制度化建设的历史经验 建党百年来，中国共产党立足于世情、国情、党情的变化，不断强化巡视制度在内监督中的战略地位，为推进全面从严治党提供了重要制度保障，积累了宝贵历史经验。
（一）
强化巡视监督体系的顶层设计
健全党和国家监督体系是一项复杂的系统工程，零敲碎打、修修补补都是不行的，必须加强顶层设计，进行全面系统的设计谋划。巡视监督的顶层设计是指在党中央的领导下对巡视制度在体制、机制等方面进行全方位构建与革新，具有整体性、根本性、全面性和系统性特征。建党百年来，中央不断强化巡视监督体系的顶层设计，通过制度性构建清除巡视工作体制机制障碍，持续推动巡视监督发挥出巨大威力。革命战争时期，党就十分重视巡视监督的顶层设计，为此进行了大量有益尝试和艰辛探索，最突出的表现即是党中央相继发布两部巡视...