摘要：國务院办公厅于2017年4月6日印发了关于《2017年食品安全重点工作安排》的通知，进一步落实“四个最严”的要求。本文通过调查研究现制度下的小作坊食品生产与监管现状，从监管制度的发展、执业人员素质、监管部门管理效率、食品安全社会共治、食品安全责任保险制度几方面分析小作坊存在的问题，并在此基础上提出相关建议，以期通过微信平台解决小作坊食品生产源头难追溯的困境。
Abstract： The State Council General Office issued a circular on "Key Work Arrangements for Food Safety in 2017" on April 6， 2017 to further implement the "four most stringent requirements." This paper investigates the current situation of small workshop food production and supervision under the current system and analyzes the problems existing in the small workshop from the following aspects： the development of regulatory system， the quality of practitioners， the management efficiency of regulatory agencies， the social co-governance of food safety and the liability insurance system of food safety ， and puts forward relevant suggestions on the basis of this， with a view to solving the difficulty of traceability of the small workshop food production source through the WeChat platform.
关键词：小作坊食品；食品安全；社会共治；“互联网+食品安全”
Key words： small workshop food；food safety；social governance；"internet + food safety"
中图分类号：F407.82 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）04-0078-03
1 研究的背景
2015年10月1日被称为“史上最严”的食品安全法正式开始施行，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，来保障食品安全。该法自正式施行至今已一年有余，食品安全方面的一些顽疾仍然存在。2016中国综合小康指数”之“中国全面小康进程中最受关注的十大焦点问题”调查显示，食品安全的关注度位居首位。在食品安全问题的关注度上，一直存在着“热”和“冷”之分。媒体舆论甚至广大消费者往往更加关注知名食品生产企业的食品安全问题，而对小型食品企业以及食品生产加工小作坊的食品安全问题的关注度相对较低。
食品小作坊自古有之，很多中华传统美食也正是通过小作坊得以传承。食品小作坊生产场所固定，所需从业人员较少、生产加工规模小、产品无需预包装或者只需简易包装[2]，并且方便携带，受广大基层消费者爱戴。但是小作坊的数量庞大、流动性高、安全隐患多、产品去向的可追溯性差，增加了监管难度。
以小作坊为代表的小微食品经营到底应如何监督管理，核心是小作坊食品安全与发展矛盾该如何平衡。以下以食品小作坊为例，探讨小食品企业生产安全管理问题的解决办法，使其在规范中发展。
2 小作坊食品生产安全监管现状
2.1 小作坊食品的安全监管模式变迁
我国的食品安全监管法律和监管模式随着社会发展都发生了很大变迁。就小作坊食品的监管主体变迁来看，主要经历了三个阶段：
——2004年之前主要是分段监管的模式，卫生行政监管部门负责对小作坊食品进行全程监管；
——2004年以后逐渐建立了“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管体系，质检部门负责小作坊食品生产加工环节监管，而工商部门负责市场过程监管。
——2013年国家食品药品监督管理总局成立，此后食品安全监管走向了集权管理，由国家食品药品监管总局负责食品药品监管工作全过程，包括食品生产加工，流通和餐饮消费环节。因此，小作坊食品质量安全的监管任务全部转到各级食药监部门当中，由各地自上而下管理执行。2015年《中国人民共和国食品安全法》明确规定县以上的地方政府对所属区域内的食品安全负全责。
2.2 新的食品安全法对小作坊食品的安全监管现状
新的食品安全法被称为“史上最严”的食品安全法，要力图建立强有力的自上而下的政府监管体系，以解决当前食品安全方面的突出问题。但监管实施中存在的问题和弊端造成新的食品安全法对小作坊食品安全监管乏力，主要原因如下：
首先，由于不对称信息的存在上级政府对下级政府的监督和制约有限，往往不能够及时了解各地级的政府管理执行情况，由于强大的问责机制无疑成为悬在监管人员头上的“达摩克利斯之剑”，地方政府往往秉着大事化小、小事化了的态度来处理食品安全事故，进而形成地方保护主义。其次，将中国食品安全治理问题提升到实行由多元主体参与的社会共治高度，这样的监管形式改革正是对于目前的监管体制极为重要的补充。落实国务院发布的有关食品安全工作重点，也明确了将规划实施情况纳入对省级人民政府的考评内容，可见中央对食品安全的重视和关注提到了新的高度。
3 對小作坊食品安全有效监管要解决的问题
在经营利润驱动下，小作坊生产者更多关注食品的盈利能力，对生产原料的安全性没有清楚地认识，对食品安全监管投入普遍不足。食品经营主体的责任意识淡薄，小作坊缺乏检验设施，环境卫生条件较差、产品质量不稳定，是小作坊普遍存在的情况。对小作坊食品安全有效监管还面临着一些亟需解决的问题。
3.1 小作坊食品监管市场准入制度不完善
目前各地普遍存在的问题是由于小作坊食品市场准入制度尚不明确，无证无照经营情况严重，加之通常加工小作坊较为分散，生产空间的要求也不大，管理部门对食品小作坊的数量及分布掌握程度不够，也就很难进行规范管理、全面检查。从产品本身来看，大部分小作坊食品没有可追溯的包装信息，大多采用散装形式，生产日期、生产地址难以通过包装信息明确，这也造成流通中的小作坊食品来源难以追溯。就现行管理细则来说，针对不同的小作坊产品各种细则要求不够具体，操作性不够强。整体来看我国尚未制定专门针对食品小作坊的准入政策，在多年的监管当中并没有给予食品小作坊很明确的“行政许可”，防治食品安全突发事件长效机制尚未建立。
3.2 政府部门监管效率较低
由于长期以来食品安全问题由多监管主体部门共同监管，在我国的食品安全管理这一公共产品的供给问题上经常出现“搭便车”的问题。在地方食药监集中管理后，这种由上至下的管理模式又暴露出了更多由于信息不对称产生的弊端。在食品小作坊的生产加工环节上监管部门之间职责不清，存在相互推诿扯皮的状态，不利于实现建立更加具有公信力政府的目标。其次，很多督查工作进行得比较被动，通常只是在事发后对问题进行严格治理，常态化监管治理仍显得不够。另外，目前联合监管效果不理想，紧密型纵向协作还存在很大的实现难度[7]，监督部门缺乏沟通与协调，无法实现信息技术、质量控制、原材料供应等资源共享与利用，导致各个监督部门用于行使权利的资源不充分。
3.3 食品安全社会共治制度有待建设
社会中间组织力量微弱，包括食品行业内的社会中间组织（比如各种食品行业协会、商会、合作经济组织等）和食品行业外的社会中间组织（比如消费者权益组织、独立的质量认证机构、评估机构、媒体等）。政府监管部门人员相对短缺且缺乏专业人员，监管成本不断增加，监管难度逐渐增大，虽然政府在食品安全监管方面作出了很大的努力，最终我国食品安全问题还是呈现出了市场失灵和政府监管失灵的局面。通常行业协会由于处在社会基层更加了解行业内的发展状况，对于存在的问题也有更深的体会。然而我国食品安全监管体制中，政府总是扮演强势主动的监管主体角色，行业协会参与不充分。消费群众缺乏监督激励，参与监督食品安全的积极性不高。一方面是群众在食品安全监管中认识不足，过度追求口感或者价格低廉等，忽视小作坊生产食品的卫生安全。另一方面很多群众维权淡薄，遇到食品安全事件较少求助相关职能部门。
3.4 食品安全责任保险制度有待构建
国以民为先，民以食为天，食以安为先。随着食品工业的发展和居民对食品安全的要求越来越高，传统的以政府为主导的食品安全管理方式和技术手段已不能完全适应当前的需要，而这也促使了保险等市场化手段的介入，通过社会管理机制创新和技术创新，适应和化解当今食品安全管理中存在的风险和问题。食品安全保险机制的建立无论是对普通消费者还是对食品领域企业，甚至于社会整体利益都是十分必要的，而这也将对推动食品安全水平的提升产生不可或缺的积极作用。对消费者来说，保障消费者迅速获得救济，减少司法成本，能够使食品安全责任事故中消费者的合法权益得到保护。对食品领域企业来说，企业分散食品生产风险，强化自身责任意识。对政府部门来说，减轻政府负担，有利社会稳定。长期来看，食品安全强制责任保险制度的发展不仅会促进保险资本市场的发展，还有利于构建民主法治的、公平交易的、安全有保障的、诚信信用的、可持续的和谐消费环境。
4 政策建议
鉴于以上关于我国小作坊食品生产发展现状研究，小作坊食品安全问题的分析，本文结合国务院办公厅关于印发2017年食品安全重点工作安排的通知，针对小作坊食品安全生产及监督管理提出具体、切实可行的建议。
4.1 因地制宜建立地方管理标准
地方管理标准包括，在监管条例的制定和实施中要结合当地小作坊食品的发展特点有不同的监管侧重、不同的检测经费投入侧重，另外在组织构建方面，根据各地的人员配备和经济发展水平，甚至小作坊的集中程度，逐级推进基层监管力量和基础设施建设，逐步设立乡镇食品药品监督所（调查发现，陕西省的食药监自2014年基本全面设置了基层级的食品药品监督所）。具体来说在关于小作坊生产监管的标准制定中，要实践到群众中去，多倾听群众意见，比如就出台标准、固定摊位等方面必须在考察民意的基础上探索前进。各地方政府应当考虑设置专门的小作坊食品专项整治的经费，考虑配备小作坊食品的快速检验方面的相关设备，从人力和财力方面进行黑作坊整改管理支持。调查登记以村（居委会、社区）为单位进行，实行小作坊业主自愿登记与相关人员调查核实相结合的办法，以确保一个不漏。不同层级单位也要有针对性的制定了全年抽检方案，重点抽检不合格和不良信誉食品生产经营单位，有条件的市级管理部门可选取第三方检测机构进行严格检验，严格查处“明知故犯”的肇事者。
4.2 建立可追溯的食品安全信息制度
根据公共利益理论，政府是公共利益的代言人，在信息完全、规制活动没有成本的条件下，政府规制可以提高社会福利，实现高的规制绩效。政府监管既应包括惩治措施，也应包括激励手段。随着首个食品安全可追溯云网在福建省永辉超市门店示范上线，该平台正是借助云计算技术，实现食品安全监测管理数字化科学化，实现部分食用农产品了从田间到快递物流再到销售门店的全程可追溯。利用大数据分析提高实时监管，通过“互联网+”进行风险预判，进行因子分析，预先识别关键风险点，积极应对事故发生。
《2017年食品安全重点工作安排》也明确提出应用“互联网+”检验检测技术，推动食品安全检验检测新业态发展。加快食品安全监管信息化工程项目建设，建立全国统一的食品安全信息平台。针对食品小作坊的安全生产的追溯问题，贵阳市试行搭建了“清镇市食品安全云服务平台”，具有良好的的示范效应，有力地推动传统监管模式下小作坊食品源头难觅问题的解决。清镇市目前试行了利用手机APP，真实、准确、有效记录生产经营过程信息，基本建立了从原料、生产、销售到消费全程可追溯的实时动态监管的可追溯体系，实现了食品生产全过程信息可记录、可追溯、可管控、可查询。小作坊食品安全追溯平台的使用及推广，向构建“源头可查、去向可追、责任可究”的追溯体系迈进了一大步。
4.3 全面落实食品安全社会共治
社会共治旨在发挥社会各主体的责任意识，共同监管食品安全。社会共治包括“社会协同”与“公众参与”，可将社会共治的主体分为企业、政府与第三方监管力量。一方面要加强食品安全科普网点建设，提高公众食品安全科学素养，另一方面要推进食品安全科普工作队伍建设和示范创建。其次，必须发挥行业自律作为企业食品安全行为的内在动力的作用，应当重视NGO在我国食品安全管理发挥的公共治理作用。最后，公众监管是社会监管的重要部分，公众是食品安全的监督者和参与者，完善食品违法行为奖惩制度具有非常重要的意义。由于食品药品违法行为一定的专业性和隐秘性，普通人难以发现，“知情人士”爆料制度的建立有利于弥补普通民众举报模式的不足，因为知情人往往是内部人，他们能够尽早发现问题。这类似于西方的“吹哨人”制度，能够尽早发现问题，从而大幅度降低监管成本，同时对那些违法乱纪的企业起到内部监督作用。食品违法行为举报奖惩制度是否确切落实，奖惩制度的制定是否具有明确的针对性和导向性，都能反映執法部门严格执法的诚意。此外，相关部门应当建立健全食品安全信用档案并依法及时向社会公布，加强对食品生产经营严重失信者的联合惩戒。
4.4 稳步推进食品安全责任保险制度试点
根据是否自愿订立保险合同可以将责任保险分为自愿责任保险和强制责任保险，强制责任保险是一种国家为推行社会公共政策而规定的保险，是对契约自由的限制。推进食品药品安全责任保险需要各方协作配合，保险公司、投保单位、监管部门要建立战略合作机制，共同落实责任。保险公司要有针对性地开发、修正和完善保险产品，根据单位经营规模及经营种类，将市场进行细分，按照企业的不同特征开发适应其需求的保险品种及费率。考虑到各地不同食品小作坊监管发展水平各异，不同生产产品的安全风险性不同，地方管理部门可以根据当地情况对高风险食品生产纳入强制责任保险管理范畴，鼓励不同规模的食品单位投保自愿责任保险。试行期后可以对于经常出险的单位提高保费作为惩罚，反之，对保险期内表现较好的单位，在续保时给予保费折扣。投保企业要充分认识到食品药品安全责任保险的重要意义，积极参与投保，通过责任保险进一步规范生产经营，提高管理水平。食品药品监管部门要切实履行监管职能，加强督导考核，督促企业持续满足法律法规标准要求，防止企业在投保后降低质量安全管理水平。建立食品安全责任保险制度是将产品责任保险制度嵌入食品安全质量管理，通过经济手段和市场运作更加科学的管控食品安全事故风险，不仅能够有效保护消费者合法权益，还有利于增强食品生产经营单位质量安全意识。
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