调研报告：关于草牧场制度改革的调研报告 调研报告：关于草牧场制度改革的调研报告为了加快推进我区草牧场制度改革，释放草原牧区持续健康发展的活力动力，自治区发展研究中心组织专题下面是小编为大家整理的调研报告：关于草牧场制度改革的调研报告 ,供大家参考。
调研报告：关于草牧场制度改革的调研报告
为了加快推进我区草牧场制度改革，释放草原牧区持续健康发展的活力动力，自治区发展研究中心组织专题调研组，赴全省就草牧场制度改革的现状、做法和经验进行调研，并针对我区实际，提出几点建议。
一、全省草牧场制度改革进展情况
（一）加快土地确权步伐，明晰农牧民承包权益。根据农业部和省政府的总体部署，土地确权步伐明显加快，农牧民承包权益更加明确。2011年大通县将全部可利用的250万亩草场完成了确权登记颁证工作，并对承包农牧户及承包草原电子图斑等档案资料进行网上录入。2014年，互助、民和两县以整县推进的方式，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。截至8月末，互助县19个乡镇中，有12个乡镇完成了地块初步确认、经营户和原土地承包地块信息调查、地块成图工作；民和县共22个乡镇全部完成了外业航拍工作，有8个乡镇完成了入户调查确认签字工作。
（二）健全流转服务平台，引导土地规范流转。按照省委、省政府加快土地（草场）流转服务平台建设的要求，在全省支持组建了39个县级土地（草场）流转服务指导站和367个乡镇土地（草场）流转服务中心，实现了县乡两级土地（草场）流转服务平台全覆盖。按照“机构健全、设施配套、功能齐全、制度完善、服务到位、流转顺畅”的标准要求，2014年在大通、湟源、互助、乐都四个县（区）开展土地（草场）经营权规范流转试点工作。截至8月底，试点工作已全面开展，各试点县
围绕建立土地流转风险保障金、建立规模经营主体准入机制、规范土地流转行为、健全流转服务组织、完善流转服务制度、创新流转服务方式等六个方面抓紧开展调查摸底、平台建设、制度完善、宣传服务等工作。
（三）草原生态保护成效显著，牧区生产生活条件明显改善。目前，全省草原承包确权面积达4.74亿亩，占全部可利用草原面积的94%以上。通过草原承包确权和草原生态补奖政策的实施，草原生态得到有效改善，三江源自然保护区草原、黑土滩治理区、湖流域沙化草地等植被盖度提高了11%-60%；三江源地区水资源量、湿地面积和草原生态水源涵养量等都有较大幅度的提高。同时，在全省961个生态牧业合作社带动下，牧民生活有所改善，在充分尊重民俗和牧民意愿的前提下，坚持宜聚则聚、宜散则散的原则，使全省10.64万户牧民告别了寒冷潮湿的账房、危房，住上了温暖舒适的定居房，3.95万户牧民在游牧活动中使用上了帐篷、火炉、电视等现代设施。
二、主要做法和经验
（一）加强组织领导，建立规章制度
为做好土地、草牧场确权登记颁证和农牧区土地承包经营权规范流转工作，各试点县均成立了由主管副县长任组长，各相关部门主要领导为成员的领导小组，负责协调处理有关重大问题。领导小组办公室下设在县农牧业局，具体负责日常业务相关工作。各乡镇也相应成立了由党政主要领导担任组长的领导小组，为有序开展土地确权登记颁证及规范流转工作奠定了良好的组织基础。同时，各试点县建立健全土地确权登记颁证及土地规范流转工作程序和暂行管理办法、土地规范流转合同及档案管理制
度、乡镇土地流转服务中心工作人员职责等十余项工作制度，为土地确权登记颁证及规范流转工作扎实有效开展奠定了制度基础。
（二）严格基础程序，注重督促指导
在确权登记颁证工作过程中，试点县坚持以第二轮农牧区土地承包合同及2006、2007年土地承包经营权证换发补发登记薄为基础，按照政策和程序要求，积极稳妥地解决确权颁证工作中遇到的新情况和新问题，特别是坚持落实公示、农牧户摁手印、地籍图签字等关键程序，有力地促进了确权登记颁证各项工作规范有序开展。为确保确权登记颁证依法依规、公开透明，我省于5月和8月先后两次派工作组深入到试点县各乡镇、村、农牧户开展督促检查。并对省地矿测绘院的航测图片，宗地调查成果、面积误差和权属调查登记资料，以及农牧户承包地块的实测确权登记等进行实地随机抽样检查。
（三）加大宣传培训，积极调处纠纷
土地改革涉及千家万户农牧民的切身利益，也离不开基层干部群众的大力支持。各试点县通过加大宣传培训、创新宣传方式，使基层干部和广大农牧民真正了解政策，消除群众顾虑，极大地激发了基层干部和农牧民主动参与土地改革各项工作的积极性，保证了试点工作的有序推进。针对确权过程中出现的各类土地纠纷，县、乡、村三级严格按照法律法规和现行政策规定，通过协商、调解、仲裁，妥善调处矛盾纠纷。对一些难以处理的矛盾纠纷，采取暂缓确权的办法，始终坚持先解决矛盾纠纷，后登记确权的原则，确保确权登记颁证工作顺利开展。
（四）搭建服务平台，创新流转机制
各试点县为乡镇土地流转服务中心配备安装了电子显示屏，及时发布土地流转需求信息，实现了供需双方的有效对接。大通县农经站与明博科技有限公司合作建设“大通县农牧区土地承包经营权流转服务平台”，充分利用现代信息技术和网络服务，发挥信息收集、发布、项目对接和市场交易等服务平台作用，通过平台建设进一步规范土地流转行为。湟源县利用各乡镇综合服务大厅，增设流转服务平台，配备工作人员，为流转双方提供政策咨询和信息发布等服务。为促进土地有效流转，各试点县将培育土地经营大户作为土地流转的重点，注重土地流转与培育规模经营主体相结合，挖掘土地规模优势，提升产出效益。
三、工作建议
（一）体现牧区生产生活特点，推动草牧场制度改革
随着经济社会的快速发展，我区草原牧区生产生活面临的矛盾和问题日趋凸显，迫切需要加快改革，推动草原牧区持续健康发展。国家在上世纪50年代推行的“三不两利”和90年代草原“双权一制”两大牧区改革中，我区作为全国最大的牧区，均发挥着先行引领、示范带动的作用。在一定的历史时期，这些改革政策对于我国各大牧区稳定畜牧业生产，促进生态建设，改善牧民生活，推动牧区民主等发挥了重要的作用。当前，在党的十八届三中全会全面深化改革的精神指引下，我区仍需要坚持草原牧区实际，勇于先行先试，敢于突破禁区，加快改革进度，推动草原牧区经济社会发展与生态环境保护双赢，让我区在国家新一轮改革中继续发挥引领和示范作用。由于草原牧区生产基础、生产方式、生活方式不同于农区，而牧区改革长期沿用农区的模式，并且一直滞后于农区，对牧区特点、民族特点、生产生活特点等没有得到充分体现，草原上生产、生活和生态间的矛盾和问题不断凸显。实践证明，任何忽视或
无视牧区特点，照搬照抄其他地区模式的做法，都是不可取的。因此，在新一轮草牧场制度改革中，不能一味地沿用农区的改革模式，在保持草牧场基本制度不变的基础上，更好地遵循草原牧区生产生活特点和规律，找出一条既充分体现人-畜-草共生共赢和生态平衡，也体现边疆安宁稳定和民族地区繁荣发展的适合我区实际的路子和办法。
（二）明晰草牧场生产经营权属，保障牧民合法权益
明晰草牧场生产经营权属，推动集体所有权、承包权、经营权三权分置，是保障牧户对承包草场占有、使用、收益等各项权利，开展草牧场有序流转，调处矛盾纠纷、开展抵押担保、落实征地补偿等维护牧民合法权益的重要基础。完成这项工作最重要、最基础的抓手就是开展草牧场确权登记颁证工作。一要宣传引导。草牧场制度改革离不开数百万牧民和广大干部群众的直接参与。必须加强宣传引导，让广大农牧民和干部群众了解政策、消除顾虑、积极参与，为改革的顺利推进奠定群众基础。二要稳中有为。在保持草牧场承包关系基本稳定的基础上，如嘎查村内确需小幅调整的，应由牧区集体经济组织通过民主协商的办法具体解决。在确权工作中，原则上要确权到户到地，在尊重牧民意愿前提下，也可以确权确股不确地，在没有明确承包权的草牧场，可以先确定集体所有权，暂不确定承包权和经营权，为壮大集体经济，实施公益项目等预留空间。三要调处纠纷。草牧场权属历史遗留多、矛盾纠纷多、细碎化问题多，旗县、苏木乡镇、嘎查村要严格按照法律法规和现行政策规定，并结合具体实际，通过协商、调解、仲裁等方式，积极稳妥调处矛盾纠纷。对一些难以处理的矛盾纠纷，采取暂缓确权的办法，始终坚持先解决矛盾纠纷，后登记确权的原则，确保确权登记颁证工作做细做实，经得起历史和实践检验。
（三）发挥市场主导作用，引导草牧场规范流转
草牧场流转和规模经营是客观趋势，也是转变经营方式，繁荣牧区经济的必然过程。既要顺应市场供求规律，尊重牧民的主体地位，也要坚守流转底线，做好引导和服务。一是发挥市场在资源配置中的主导作用。资源的有效配置是解放和发展生产力，推动经济社会高质高效发展重要的基础和保证。不管从经济发展的历史看，还是从我国农牧业市场化改革的实践看，市场化是优化资源配置最有效的途径，是解决“效率”和“公平”问题最有效的方式。因此，我区在草牧场改革中，要坚定不移地破除一切束缚牧民手脚不合理的限制和歧视，大力培育牧区草牧场等要素市场，建立有形的牧区草牧场产权交易市场，引导和规范牧区承包草牧场和集体经营性建设用地入市流转，逐步形成公平合理的牧区集体草牧场使用权、承包经营权、住房财产权等牧区产权流转交易价格。对能够让市场调节的事务，政府应尽量退出，真正让市场在配置草牧场资源中起决定性作用。二是坚守草牧场流转底线。“底线”就是坚持草牧场集体所有，坚持依法自愿有偿，把保护牧民的草牧场权益放在第一位，不能以牺牲牧民的草牧场利益为代价，让工商资本进入草原牧区，确保流转草牧场用于牧业生产。三是尊重牧民在流转中的主体地位。草牧场流转是一个渐进的历史过程，不能脱离区情实际，片面追求流转速度和超大规模，不能搞强迫命令和行政指令。要尊重牧民在流转中的主体地位，嘎查村级组织只能在牧户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整嘎查村牧户承包草牧场集中对外招商经营。四是加快草牧场流转服务体系建设。草牧场流转服务体系建设是实现草牧场市场主导、规范有序、公平公正流转的关键环节。我区应加快各旗县、苏木乡镇草牧场流转服务体系建设，配备相应的专业人员、现代信息网络设备和必要的办公设备等。争取在3-5年内，每个牧业旗县和苏木乡镇都能建成体系比较完备，服务比较到位的旗县级流转服务站
和苏木乡镇级流转服务中心。既为草牧场流转提供信息收集、发布、项目对接和市场交易等服务，也为流转双方提供政策咨询、纠纷调解、法律援助等服务。（弘利遴选）
（四）转变经营方式，推动“三生”共赢
“双权一制”和“草原奖补”政策在草原牧区实施以来，极大地带动了牧区畜牧业生产的积极性，对牧业发展、牧民生活改善，以及生态建设等起到了非常重要的作用。但受承包权属限制和网围栏分隔的影响，草原碎片化、生产经营分散化和生态保护消极化的现状导致了超载过牧难禁，生态退化无法遏制，牧民持续增收困难等牧区生产、生活和生态（三生）间的矛盾和问题日益凸显，迫切需要加快草牧场制度改革，转变经营方式，推动“三生”共赢。一是合作化的规模经营比较适合牧区的特点和发展趋势。随着改革的深入推进，草牧场所有权更加明确，承包权更加稳定，经营权更加放活，转变草牧场经营方式，实现规模经营是客观趋势。引导草牧场资源流向牧业合作社、联户经营、集体经营等合作经营主体，使愿意从事牧业的人能够获得更多的草牧场经营权。同时，合作化的规模经营方式比较适合牧区的特点，一定程度上能够克服网围栏带来的弊端和困扰。特别是以嘎查村为单位，牧户入股、集体经营、开放草场的合作化规模经营模式更加适合草原自然规律和多数牧区的发展规律。这种模式有利于继承传统草原畜牧业生产的精华，将嘎查村内的草牧场分出夏营地、冬营地、打草场、接羔点等，根据牧草长势，确定时间，统一进行划区轮牧，使每片草原年年都有几个月休养生息的机会，促进草畜平衡和生态修复与保护；有利于增加现代畜牧业生产要素的投入，释放出更多的规模效益、科技效益等现代畜牧业发展的红利，不断提高劳动生产率，增加牧民收入；有利于适应时代需要，将一部分牧民从牧业中解放出来，从事草原牧业生产服务、产业化经营、商贸流通等配套产业，为草原畜牧
业迈出新步伐创造更多的发展条件。二是创新经营管理模式。探索借鉴“董事会、监事会”的经营管理模式，推动草牧场合作化规模经营模式能够实现群策群力、公平分配、高效发展。三是转变政府资金投入方式。鼓励各牧业旗县整合涉牧资金优先投向牧业合作社、联户经营、集体经营等合作化规模经营组织。
建议自治区在全区每个牧业旗县以嘎查村为单位，先行试点一个“确权登记、牧户入股、集体经营、开放草场”的合作化规模经营模式。为推动改革创新，壮大集体经济，提高牧民生活，逐步拆除网围栏，实现草原牧区“三生”共赢、开放和谐、繁荣稳定的新局面进行探索和实践。