摘 要：信息公开制度实施以来，对于不予公开的范围一直存在认定争议，特别是过程性信息的认定在审判中存在争议。过程性信息是指处于讨论、研究或者审查中的政府信息。过程性信息在我国立法实践中仅有地方政府规章以及国务院的规章确认，缺乏高位阶法律的规定。过程性信息不予公开是符合依法行政基本原则的，行政机关的职权由法律规定，并按照法律行使，不得越权。过程性信息不予公开也不能忽视与行政效率的权衡。公众的知情权与过程性信息不予公开是天生的矛盾体，但在不予公开中，知情权也应当受到限制。因此，过程性信息应该采用完全保护的原则，并严格的适用。
关键词：过程性信息；完全保护；适用基准
一、两个相反案例的造成的混乱
（一）简要案情
案例一：2014年7月2日，原告范某向被告北京市石景山区审计局提出申请，要求被告公开石景山区第二水泥管厂综合改造项目的征收补偿费用管理和使用情况的审计报告。被告答复称，该审计项目尚未完成，原告所需要的信息正在形成过程中，根据《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）审查中的过程性信息，一般不属于应公开的政府性信息。法院审理认为被告根据《意见》第二部分的规定，将原告申请公开的信息答复为不属于《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所指应公开的信息，没有法律依据。法院判决撤销被告北京市石景山区审计局于2014年7月21日作出的《政府信息依申请公开答复告知书》。
案例二：2013年11月14日，原告许某通过政府网站向被告市住建委申请公开《河西原农研所地块危旧房改造暨环境整治项目》征收范围和征收补偿方案的论证报告的政府信息，被告辩称原告公开的信息属于过程性信息，应不予公开，法院认可了被告的答辩意见，判决驳回原告许某的诉讼请求。
（二）案件的分析
案例一中，法院经过审理后，认为《意见》所规定的第二部分，不属于《条例》所指应公开的信息，没有法律依据，最终判决撤销了被告的答复。案例二中，法院的审判实践则与案例一完全相反。法院审判中，认可了过程性信息，并且论述了论证报告是过程性信息，并以此驳回了原告的诉讼请求。两个案件在表面的反差在于是否认可过程性信息，实则是对《意见》是否可直接适用。
过程性信息不予公开，不是我国的先例。在日本，行政机关内部及行政机关相互之间，以各种各样的形式而进行审议、探讨、协议，关于这些的审议、探讨信息，当公开具有危害公益的“危险”时，便成为不公开信息。在美国，行政机关在作决定前，在准备过程中的文件不予公开，如备忘录。在英国，有过政府的决策过程的信息是属于其他不值得一提的不能公开的信息。由此可见，在国外，虽然没有过程性信息的概念，但类似的信息都是属于不公开的范围的。笔者认为，过程性信息是指行政机关在日常工作中制作或者获取的处于讨论、研究或者审查中，为行政行为的实施服务而产生的政府信息。过程性信息是对行政相对人的权益产生影响，在行政职权运行中，行政机关顺利行使职权，出于现代行政控权理论以及相对人利益的保护，在审判实践中应统一过程性信息的标准，并予以适用。
二、过程性信息不予公开的基础
（一）法律法规的规定
2008年实施的《条例》第1条的立法目的规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，这有助于厘清已随时代发展变迁的“合法权益”的内涵。但《条例》并未涉及过程性信息，也未将过程性免予公开进行规定。最早对过程性信息作出规定的是2002年颁布的《广州市政府信息公开规定》，其中第十四条规定下列政府信息不予公开：……（四）除第十九条规定以外的在审议、讨论过程中的政府信息；（五）法律、法规禁止公开的其他政府信息。
2010年，国务院办公厅颁布的《意见》第二条指出“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”在全国范围内才确定了过程性信息这一概念。
截止到目前，全国共有60余部涉及信息公开的法规，其中包括部门的信息公开规定也包括地方的信息公开规定，与《意见》、《条例》相配合，形成整体的政府信息公开立法。
（二）行政合法性的要求
法治国家是指公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系都受法律调整的国家。实质意义的法治国家不仅要求国家受法律的约束，而且要求法律本身具有社会的正当性。我国宪法第5条第1款规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”。故应以法律规范国家与人民之法律关系，法律不仅规制行政活动，并应使人民得以预见及估计行政活动的效果。
行政行为在运行中所产生的信息，根据《意见》只能是在这一过程中符合一定条件的信息才能免予公开。“行政机关是法律的产儿”。法律是行政机关赖以生存的基础，行政机关的产生是由代议机关通过相关法律而创设的。行政职权的行使应有明确的法定依据，受到法的全面、全程和实际的制约。法因此合乎宪法的法律只是对一些特别重要的国家事务而言是必要的基础。在其他所有方面对执行权则无此限制，行政以自由的力量作用，而不是依据法律。我们把这个在特定范围内对行政自行作用的排除称之为法律保留。”根据保留原则，行政机关只有在取得授权的情况下才能实施相应的行为。在法律出现缺位时，保留原则排除任何行政活动。笔者认为，《意见》作为政府规章，是一种规范性文件，其颁布机构为国务院，具有全国统一的前提基础，在目前阶段，《意见》已经具有了法律文件的性质，则不能排除适用。
（三）行政效率的考虑
行政机关在行政行为过程中，对相关的部分信息进行披露公开，是行政行为民主化、科学化的必然要求。行政机关管理日常事务的多样化和专业化，导致行政机关依靠自身的能力不能顺利的完成行政行为。这也迫使行政机关必须借助社会第三方的专家或者团体的专业知识和技术。专家或者团体的意见，若在行政行为过程中及以后进行公开，则会引起专家或者团体的担忧，从而阻却其意见的充分表达。行政机关要获得相关的信息则耗费更多的资源和时间，延缓了行政行为的效率。过程性信息的不予公开，可让各方充分表达意见，缩减了行政行为实施的时间，提高了行政行为的效率。
过程性信息在司法实践中的适用，一方面鼓励了行政机关在作出决定前尽量交换意见，听取各种观点。另一方面，避免过早的公开讨论中的观点，可能引起公众的某种期望。
三、过程性信息的基准
（一）非正式
正式不是对信息内容的要求，而是对信息的程序或形式的要求，故而可从两个方面判断。如果法律规定了特定信息形成的程序以及信息的表现形式，则只有完成了该程序并且以法律规定的形式表现出来的信息才是正式的信息。因此非正式的则是制作程序以及信息的表现形式未经过法定的程序，且不能作为一种在日常生活中使用的信息。非正式，也就意味着，该信息不具有对外表现的形式特征，故而其也不能作为政府信息进行公开。
（二）不准确
不准确，是指在政府制作的信息中，存在不确定的因素，导致政府制定的信息不准确。准确的政府信息作为已经可以定性，内容无误，可以确定，在具备一定的其他条件以及经过法定程序后应该对当事人进行公开。总体来讲，不能一味的要求信息公开而致政府行政的信赖于不顾，应综合考虑，将不准确性作为一个基点进行考察并无不可。
（三）未完成
未完成，指的是行政信息还处于制作过程中，并未完成。作为未完成的行政信息当然的不能作为对外公布的信息。即使对外公布也不具有价值，不会对相对人的权益产生影响。
四、过程性信息的特别考虑
（一）阶段性考察
行政行为做出前的过程性信息才应是不予公开的政府信息。这是为了保护行政机关内部的决定形成过程，使行政机关在做出决策前的考量阶段，不用担心今后可能会被公开而束缚手脚。但此种观点对过程性信息的保护有失偏颇。因公开可能对坦诚的意见交换。意思决定的中立性造成不当损失，可能产生国民间的混乱，出于此对于行政行为作出前产生的过程性信息应该是全面予以保护的。行政行为作出前的过程性信息也应该予以限制，不能使行政裁量滥用，但这里的滥用裁量，指的是将数据以及事务记录性质的信息扩大解释为不予公开的过程性信息。
行政机关在推行业务或者事务之际，在事项的性质上，有时公开可能给该事项等的公正推行带来障碍。此处所讲的障碍，也就是损害。在英国如果被请求的信息的披露可能损害相关的利益，则可有保留地披露，也就是赋予行政机关一定的行政裁量权。无保留的例外包括安全部门的信息、国家安全部门信息、关于政府政策的发展与形成的信息。损害存在的可能性是确定商讨信息唯一时间标准。不过免于公开的期限并不限于商讨进行中，也包括商讨结束乃至整个行政程序中介之后，即所谓持续性公开。笔者认为，过程性信息，无论是产生于准备阶段还是行政行为过程中，其带有的过程性信息的色彩是浓重的，在行政行为作出后，即使其不对公益产生损害或者影响，也不应公开，这是对行政行为过程中各方意见的充分保护。
（二）文件形式考察
过程性信息的表现形式多种多样，有请示、讨论报告、会议纪要等名称。因此，在审判实践中，法官对过程性信息的判断、认定，应有充分的说明。
请示，是指上下级行政机关之间，下级行政机关向上级行政机关请示，并请求答复意见的一种形式。请示一般属于行政机关之间，在行政行为形成过程中，或者行政行为形成过程前，对于相关的事项向上级请示。
论证报告，一般是经过一定程序、形式在相关论据的基础上形成的综合性报告。案例二中原告申请要求公开的征收范围和征收补偿方案的论证一般也是有关部门对征收决定的前期论证，与最终的房屋征收决定的范围和补偿方案也可能存在差异，其皆属于过程性信息。
会议纪要集中、综合地反映会议的主要议定事项，起具体指导和规范的作用。会议纪要是在行政过程中产生的，它所记录的内容，会对行政行为产生影响，但其不是完整的信息，对行政相对人来讲，还不具有可使用性，故会议纪要的内容应不予公开。
五、小结
在我国《条例》没有规定过程性信息，地方规章以及《意见》认可了过程性信息。虽然规定过程性信息的文件效力等级不高，仅为规章，但是在我国规章也可以作为参照，参照其本质也是可以适用的。因此在以后的立法或者修改相关的法律中应该考虑将过程性信息予以确认，以立法的方式提升过程性信息的法律位阶。在实践中，应严格把握过程性信息的基准，即非正式性、不准确性、未完成性。过程性信息不仅在行政行为实施前不予公开，在行政行为实施后也应不予公开。过程性信息的认定必须严格，防止行政机关裁量权的滥用，防止扩大解释过程性信息。
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作者简介：
孙明（1987～），男，南开大学法学学士，南开大学宪法与行政法专业硕士，天津市西青区人民法院书记员。