公共财政资助民办幼儿园的依据及方式

学生应该得到公共财政资助的权力关系狭隘地理解为民办学校与公共财政之间的职能关系。由于这种错误认识的存在，再加上公共教育财政多年来对学前教育的投入一直偏低，导致就读于民办幼儿园的幼儿几乎没有得到任何形式的公共财政资助。

公共财政是基于促进“公共利益”的目的，从法理上说，公共财政对教育的支出应该为全体人民所享有，不应当因为选择了民办幼儿园就被排除在外。此外，公共财政对学前教育经费的投入来自于国家税收，而就读民办园幼儿的父母也是纳税人，他们也为国家税收同样做出了贡献，民办幼儿园的幼儿也应享受公共财政服务的权利。

（四）借鉴世界各国的普遍做法

世界各国都存在民办幼教机构，在部分国家和地区，甚至没有公办幼教机构，如孟加拉、冰岛等国。还有些国家民办（私立）幼儿园在学前教育市场中占有相当大的份额，如意大利、西班牙、美国、挪威、葡萄牙等国家就读私立幼儿园的幼儿比例超过30%，德国、澳大利亚、日本、荷兰、韩国则超过了60%，OECD国家的平均值也超过了30%，2006年达到了34.9%。由于私立幼儿园能更灵活地适应社会和受教育者的需求，具有多样化的办学特色，从质和量两方面对学前教育做出了巨大的贡献，而且私立幼儿园直接承担了公共教育的任务，减轻了公民的税务负担。为此，为维持和提高私立幼儿园的办园条件、减轻监护者的经济负担和保障私立幼儿园的健康发展，公共财政资助私立幼儿教育成为世界上许多国家通行的做法。在有些国家的公共教育经费中，资助私立幼儿教育甚至占据了相当高的比例，如德国私立学前教育经费中公共财政资助达到72.1%，英国达到92.2%。

二、公共财政资助民办幼儿园的方式

虽然对公共财政资助民办幼儿园的争议没有停止，但是很多地方政府已经开始了公共财政资助民办幼儿园的有益尝试，并取得了良好的效果。从资助方式上看，公共财政对民办幼儿园的资助大体上分为直接资助和间接资助两种方式。

（一）直接资助

1.政府财政投入

政府财政投入民办幼儿园是指政府通过设立学前教育专项经费，直接对取得办园资质的民办幼儿园进行财政投人，投入的经费主要用在教科研活动、师资培训、图书资料、课程资源开发等软件方面。如，2006年上海市浦东新区出台了《浦东新区民办教育发展政府专项资金管理办法》，明确了政府将在教育科研、师资培训、课程改革等方面对民办学校实施扶持。2007年民办世纪星双语幼儿园等28所幼儿园、“不同文化背景下幼儿分享行为的教育策略研究”等28个项目获得政府财政支持，总计经费206.7万元。浙江省绍兴市的《绍兴市民办教育补助办法》（绍政办发[2010]99号）规定：民办幼儿园与公办幼儿园同样享受已设立的学前教育专项发展经费和幼儿园教师继续教育培训经费补助；在职非公办幼儿教师补助经费逐年有所提高，其中2010年为7000元、201 1年为8500元、2012年为1万元。当然，这种资助方式虽然具有方便快捷的优势，较少涉及资助成本，可以节省大量的行政资源，但是政府的检查与监督工作相对比较困难，难以追踪民办园所受资金的真实流向。

2.政府购买学前教育服务

政府购买学前教育服务是指政府由原来直接举办幼儿园，调整为向有资质的社会组织或公民个人购买幼儿教育服务，并根据社会组织或公民个人提供服务的数量和质量进行评估付费。政府向民办幼儿园购买服务一般采用以下两种方式进行。

一种是直接付费给民办幼儿园购买学位。例如，上海市政府为了减轻民办幼儿园和家长的负担，2005年4月浦东新区社发局出台《浦东新区学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见（试行）》，对招收3岁～6岁地段生的民办幼儿园，新区以招收地段生的人数及上年度新区财政生均水平的一定比例为依据，给予民办幼儿园地段生生均经费补贴。通过向民办幼儿园购买学位的方式，使在民办幼儿园就读的地段生享受到与公办幼儿园同等收费标准的待遇，既保障了地段生的基本权利，又为民办幼儿园提供了稳定的生源，打开了发展民办学前教育的“绿色通道”。

另一种是政府向适龄幼儿发放教育券。教育券最早由美国经济学家米尔顿·弗里德曼（M.Friedman）在上个世纪60年代提出，但在中国的实践却始于2001年的“长兴试验”，其后在全国多个地区开展了形式多样的政策试验。该政策设计的基本思路是将公共财政用于教育的经费按学生人数等额量化，学生凭券冲抵学杂费，学校则凭收到的教育券向政府换取公共财政经费。通过这种制度设计，不但可以保证民办学校学生分享公共财政经费，而且可以有效地促进民办学校提升办学质量。江苏省南京市于201 1年实施了“幼儿助学券”发放工作，符合兑现助学券条件的包括公办幼儿园和取得《民办学校许可证书》《学前教育机构登记注册证书》的民办幼儿园。该政策为全市17万适龄幼儿提供每人每年2000元的助学券资助，资助对象包括所有在政府认可的幼儿园就读的适龄幼儿，满足三项条件（有固定住所、有固定工作、有纳税证明）的进城务工人员子女享受同等待遇。

政府通过购买学前教育服务，直接减轻了家长尤其是贫困家庭的经济压力，也缓解了民办幼儿园的收费压力。在一定程度上，扩大了学前教育消费者的选择权，满足了不同家庭对幼儿教育的需求，从而促进了公平竞争，提高了教育效率和教育质量。由于政府购买学前教育服务在我国尚无相应的法律依据，因此建立科学的监督机制显得尤为重要。科学的监督机制一方面来自于政府内部，主要包括资金流向、政策实施进度以及服务质量等，另一方面也可以通过第三方监督（如会计事务所、审计事务所等）来保持监督的客观I生、公正性和专业性。

（二）间接资助

1.税费减免

政府对民办幼儿园间接资助的主要形式之一就是土地使用费、租金及税收等的减免。很多地方政府在对民办幼儿园新建、改扩建需要征用土地时，采取各种优惠政策，如将民办幼儿园建设纳入城乡规划、用地建设费减免等，著名的“周口经验”就采用了这种做法。周口市政府明确规定社会力量办学用地纳入城乡建设规划，按照公益事业用地优先安排、优先办理。此外，有些地方政府采取政府零收益的方式实行土地协议出让或房屋租赁，并对民办幼儿园提出相应的附加条件，如上海市浦东新区政府在寸土寸金的情况下为支持民办学校的发展，新区政府颁布《浦东新区对开展义务教育及学前教育的民办学校（幼儿园）进行财政扶持的实施意见》，明确对招收地段生的民办幼儿园可根据其地段生比例享受“减免园舍租金”的政策，如果民办幼儿园地段生达到40%，不仅可以得到来自政府的地段生生均补贴，还可以享受“零租金”租赁园舍的优惠。

税收优惠政策对于营利性民办幼儿园和非营利性民办幼儿园的实施是存在差异的。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第六章第三十八条明确规定，“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，而对于要求取得合理回报的民办学校，其享受的税收优惠政策则由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。只有对民办幼儿园实行分类管理，税务部门在征税时才能有法可依，也可使民办幼儿园明确自己的税收义务，其合法权益也得到了保障。

2.以奖代补

《民办教育促进法》第七章第四十四条规定，“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”。为提高学前教育经费的使用效益，确保优质民办幼儿园得到更好发展，鼓励民办园提升办园质量，我国很多地方政府采取了以奖代补的方式对民办幼儿园进行资助。例如，浙江省桐乡市政府为鼓励社会力量投资举办优质学前教育机构，出台《桐乡市人民政府关于加快发展学前教育的实施意见（试行）》（桐政发[2008]76号）规定：对列入教育部门和当地政府年度学前教育机构建设计划，非住宅区公建配套，并按照省二级以上办园条件和水平新建的民办幼儿园，按基建总额的20%给予一次性奖励，奖励总额不超过200万元，奖励经费由市、镇（街道）两级财政各承担50%。浙江省宁波市北仑区颁布的《2010年北仑区学前教育专项发展资金使用办法》（仑教基[2010]16号）规定：为鼓励村集体和社会力量兴办省准办和省等级幼儿园，区财政全年拿出1200万学前教育专项经费。新建、改建的民办幼儿园或企业办幼儿园达到省二级以上办园水平，按实际招生规模一次性给予每班4万元的奖励。凡由个人投资举办的省二级（三星级）以上民办幼儿园，按《北仑区省二级（三星级）以上民办幼儿园年度考核评估方案》进行考核，对考核良好（80～90分）、优秀（90分以上）的民办园分别给予每年3万元、5万元的奖励。

3.派驻公办教师

教育资源的共享与教师的合理流动在一定程度上可以激发民办幼儿园的活力，提高民办幼儿园的质量。我国不少地区的地方政府在资助民办幼儿园上采取的便是配备或派驻公办教师的方式。例如，2009年内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区教育局将统一招聘的40名公办教师全部分配到9所分类定级的民办幼儿园，并为16所规模在6个班以上的民办幼儿园的85个班每班核拨了1名聘用教师的工资。同时，改革幼儿园园长任用制度，2009年以来，已经为2所民办幼儿园派人了公办园长。在派驻公办幼儿园教师的同时，很多地方政府重视提高民办幼儿园教师的工资待遇与社会福利保障，如让民办幼儿园教师参与机关事业单位职工养老保险，浙江省宁波市对此进行了积极探索。《宁波市民办教育促进条例》第31条规定：实施学历教育和学前教育的民办学校，符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险。在其后发布的《关于贯彻实施（宁波市民办教育促进条例>的若干规定》（甬政发【2007】58号）第三条第二款规定：对全日制民办中小学和幼儿园为具有专业技术职务的教师按规定缴纳的社会保险费中学校承担部分，给予不少于1/2的补助。这些政策不但有效改善了民办幼儿园教师的社会保障，也减轻了民办幼儿园的办学成本压力。

民办幼儿教育能够带来广泛的公共利益，促进学前教育体系的健康与活力，能够为广大人民群众提供丰富多彩的教育产品、满足民众个性化的教育需求，也能够对整个社会教育公平的实现做出积极的贡献。不过，需要强调的是，每一种资助方式都有各自的优势与不足，因此，只有将各种方式进行组合，才能实现最好的效果。同时，公共财政对民办幼儿园的资助需要与之配备的监督审计机制，以保证政府的财政资助真正用于幼儿园的可持续发展，促使民办幼儿园提供更优质、更具普惠意义的学前教育服务。

本文系华中师范大学“985”教育学科项目“我国学前教育资源配置的公平研究”（项目编号：CCNU11A04004）的阶段性成果。

（责任编辑 罗嘉君）

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