本文在总结推进我国循环经济发展的相关税收政策的基础上，提出了完善促进我国循环经济发展的税收体系的政策建议。
一、促进我国循环经济发展的现有税收政策
（一）企业所得税方面
1、企业所得税减免
《中华人民共和国企业所得税法》及《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定对从事环境保护、节能节水行业的企业从项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税，生活垃圾处理也被包括其中。
2、投资抵免企业所得税
《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定：城镇污水处理项目和城镇垃圾处理项目购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后五个纳税年度结转抵免。该立法中规定了对城镇垃圾处理项目购置并实际使用的专用设备实施所得税税收优惠。但是生活垃圾处理并不属于以上优惠的对象。
3、减计收入计算企业所得税
根据《关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录通知》和《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008）》规定，企业自2008年1月1日起以生活垃圾焚烧余渣为主要原材料（占70%以上），生产出来的砖（瓦）、砌块、墙板类产品、膏类制品以及商品粉煤灰所取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额；利用废旧电池、电子电器产品，废灯泡（管），废塑料、废旧轮胎等为原料（占100%），生产出来的金属、非金属，有色金属及其产品，塑料制品，翻新轮胎，胶粉等产品所取得的收入，也可以在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额。
（二）增值税方面
1、对废旧物资回收经营企业增值税优惠
1995年开始，我国对从事废旧物资回收经营的企业给予了税收优惠政策扶持，先后实行了先征后返、免税、先征后退的优惠政策。《财政部、国家税务总局关于对废旧物资回收经营企业增值税先征后返的通知》规定：“为解决废旧物资回收经营企业在新旧税制转换过程中的实际困难，在1995年内，对从事废旧物资经营增值税一般纳税人，按现行规定计算缴纳增值税后，实行增值税先征后返。由企业提供纳税凭证，经审核批准，按已入库增值税税额的70%退还企业。退还资金按分税制财政体制的规定，由中央财政和地方财政分别负担。”
2001年财政部发布的《国家税务总局关于废旧物资回收经营业务有关增值税政策的通知》规定：“自2001年5月1日起，对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税。生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按照废旧物资回收单位开具的普通发票上注明的金额，按10%计算抵扣进项税额。”对废旧物资回收经营单位而言，实行免税政策比“先征后返”更加优惠，少缴30%的增值税并且减少了税款返还所需的大量时间。
随后，为避免少数不法分子利用税收优惠政策偷逃国家税款，2008年财政部发布的《国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》规定：“取消‘废旧物资回收经营单位销代其收购的废旧物资免征增值税和生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按照废旧物资回收单位开具的普通发票上注明的金额，按10%计算抵扣进项税额’。在2010年底以前，对符合条件的增值税一般纳税人销售再生资源缴纳的增值税实行先征后退政策。对符合退税条件的纳税人2009年销售再生资源实现的增值税，按70%的比例退回给纳税人；对其2010年销售再生资源实现的增值税，按50%的比例退回给纳税人。”该通知的出台，将“废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税政策”调整为“在2010年底以前对符合条件的增值税一般纳税人销售再生资源缴纳的增值税实行先征后退年退税，2009年退税70%，2010年退税50%”。
2、对废旧物资综合利用免征增值税
《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》（1991年）对再生资源企业的税收优惠政策进行了规定：“国家对再生资源事业仍然实行优惠政策。供销社批发、调拨的再生资源，按规定应征收批发环节营业税。企业纳税确有困难的，可继续向有关省、自治区、直辖市税务局申请减免税。对供销社、物资系统能独立核算的再生资源企业回收、加工再生资源所得的纯收入，有关省、自治区、直辖市税务局也可按照税收管理权限，根据企业的实际困难，从1992年起三年内适当给予减征所得税的照顾；上述企业用回收的废旧物资加工生产的产品，按照规定纳税有困难的，可以按照税收管理体制的规定，由省、自治区、直辖市税务局适当照顾减征产品税、增值税。”财政部、国家税务总局《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号）规定，对销售以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉、翻新轮胎、生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的特定建材产品等自产货物实行免征增值税政策。对销售以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油以废旧沥青混凝土为原料生产的再生沥青混凝土、采用旋窑法工艺生产并且生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的水泥（包括水泥熟料）等自产货物实行增值税即征即退的政策。对销售燃煤发电厂及各类工业企业产生的烟气、高硫天然气进行脱硫生产的副产品；废弃酒糟和酿酒底锅水为原料生产的蒸汽、活性炭、白碳黑、乳酸、乳酸钙、沼气；以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力等自产货物实现的增值税实行即征即退50%的政策。
3、对生活垃圾发电增值税进行优惠
根据财政部、国家税务总局《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》（财税〔2001〕198号）的规定，自2001年1月1日起，对利用城市生活垃圾生产的电力实行增值税即征即退政策。财政部、国家税务总局《关于部分资源综合利用产品增值税政策的补充通知》（财税〔2004〕25号）进一步明确，利用城市生活垃圾生产电力，城市生活垃圾用量（重量）占发电燃料的比重必须达到80%以上（含80%），才能享受财税〔2001〕198号文件和本通知第一条规定的增值税政策。随后，财政部、国家税务总局《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号）又进一步调整和完善了部分资源综合利用产品的增值税政策。对销售以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退的政策，规定垃圾用量占发电燃料的比重不低于80%，并且生产排放达到GB13223—2003第1时段标准或者GB18485—2001的有关规定。与财税〔2001〕198号文件相比，财税〔2008〕156号文件将垃圾的范围扩大到城市生活垃圾、农作物秸秆、树皮废渣、污泥、医疗垃圾等。这些规定对生活垃圾焚烧处理具有一定的促进作用，但是还是缺少具体的措施和规范来保障它的实施。在生活垃圾处理的设备方面，《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（2007修订）固体废物处置设备类中，用于城市生活垃圾中转处理的垃圾转运站压缩设备，用于城市生活垃圾和工业垃圾填埋厂的垃圾压实机，用于城市生活垃圾无害化综合利用处理的城市生活垃圾综合处理设备，用于工业、生活垃圾焚烧处理的固体废物焚烧设备等免征增值税。
（三）营业税方面
《国家税务总局关于垃圾处置费征收营业税问题的批复》中规定：“根据《中华人民共和国营业税暂行条例》的规定，单位和个人提供的垃圾处置劳务不属于营业税应税劳务，对其处置垃圾取得的垃圾处置费，不征收营业税。”此批复是关于生活垃圾处置费的营业税规定。生活垃圾处置费是指对垃圾焚烧、填埋等最后处置环节收取的费用。该批复的内容是处置垃圾不征收营业税的范围包括垃圾的收集、中转运输、焚烧、填埋等环节而取得的费用，单位和个人提供的垃圾处置劳务不属于营业税应税劳务，对其处置垃圾取得的垃圾处置费，不征收营业税。
（四）其他规范性文件
国家在1997年出台的《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》中规定：“属于对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，在规定的范围内，免征关税和进口环节增值税。”其中，该通知所根据的《外商投资指导目录》中，有节约能源开发技术、资源再生及综合利用技术的规定。
二、完善促进我国循环经济发展的税收体系
（一）积极开征高污染产品税
参考发达国家针对高耗能、高耗材行为征收的润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税和电池税，重点研究把一些不利于节约资源和环境保护的资源性、污染性产品逐步纳入征税范围，并完善消费税税率结构，按照各类应税对象对环境损害程度和生产耗能程度设置税率，同类产品税负应大体一致。对国家已经明确不鼓励生产和使用，有的甚至将在一定年限后禁止生产和销售的资源性、污染性产品如白炽灯、立窑水泥、粘土实心砖（瓦）、含磷洗衣粉等征收消费税，并配合国家的产业调整，鼓励相应的节能、环保产品的推广生产和使用。同时，将电池、电子产品、一次性包装物、包括塑料袋在内的塑料制品等污染性工业产品有选择性地纳入消费税征收范围，并对低污染的相关产品（如节能型电子产品、可降解或可回收利用的包装物和塑料制品等）予以免税或减税。逐步考虑将化学农药、化学肥料等纳入消费税征收范围，而对生物农药、生物肥料实施税收优惠鼓励。
（二）完善社会再生资源回收利用相关税
财税157号文件第四条指出：在2010年底以前，对符合条件的增值税一般纳税人销售再生资源缴纳的增值税实行先征后退政策。建议优惠期限作适当延长，对再生资源回收企业征收增值税先征后返70%的政策保持3—5年不变。同时适当降低退税比例，考虑按照70%—50%—30%的梯度递减退税率，并逐步过渡到取消税收优惠。可退增值税款实行即征即退，以减轻再生资源企业资金压力。在这期间，国家通过对再生资源回收行业在市场中的地位、经营情况、税负承受能力进行全面评估，并与其他行业税负水平平衡后制定较为适当的再生资源回收行业的增值税率，采取直接征缴增值税的模式进行征税。而对于生产规模、技术水平、连续经营年限达不到要求的回收企业，不能享受该档增值税率，仍然按照17%的增值税率进行征缴。同时，对再生资源利用企业减征30%—50%企业所得税，并减征70%—80%地方附加税。国家相关主管部门对再生资源企业的所得税和地方税制定相对统一的优惠政策，避免因各地政策参差不齐而互相制约或互相挤兑。采取以税养税政策，建立再生资源回收产业发展基金，从再生资源回收企业每年缴纳的税收中拿出部分作为基金，用于扶持该产业的发展。
（三）积极推动生活垃圾的费改税
对于生活垃圾，针对现有的垃圾处理费征收体系，积极实施排污费改税，研究征收生活垃圾税，纳税人为在我国境内排放生活垃圾的企事业单位、个体经营者及公民个人。对于家庭产生的生活垃圾可以以单个家庭的人口数作为课税依据，可以对人口数量少的家庭进行相应的减免，或者可以以产出的生活垃圾数量为课税依据，运用专门的数量级来课征。
（四）完善工业固废税收体系
对于工业固体废弃物，推动以环境税替代排污费，为大宗工业固体废物综合利用创造良好环境，环境税纳税人为在我国境内排放生活垃圾的企事业单位和个体经营者，在税率确定上对一般工业固体废弃物采用较低税率，而危险废物采用较高税率。对于工业固体废弃物综合利用，进一步研究完善税收优惠目录，重点支持以煤矸石、粉煤灰、炉渣、冶炼废渣为原料的大宗、高附加值综合利用产品，推进资源税改革，提高资源产品的资源税税率，促进大宗工业固体废物综合利用，对企业利用工业固体废弃物生产产品取得的所得免征企业所得税。
（五）研究开征生活垃圾处理税
垃圾税按照处理方式的不同，可分为填埋税、焚烧税等多种不同形式。针对目前我国采用的5种垃圾处理方式（包括回收利用、堆肥、填埋、焚烧、焚烧加能量回收）采取不同的税率，通过较高的税率水平和不同的税率结构支撑对不同垃圾处理方式的选择机制，以鼓励垃圾处理结构的调整：第一，由于垃圾填埋不能对废弃物进行有效利用，且可能导致空气、土壤和地下水污染，因此对垃圾填埋制定最高的税率。同时，根据填埋场对不同环境排放（垃圾渗滤液、臭气）标准的达标情况进行税率的进一步细分，对于达到较高环境排放标准的填埋场采用较低税率，对于达到较低环境排放标准的填埋场采用较高税率。也可参照英国填埋税的设计方法，根据垃圾处理处置结构调整的需要，先设定较低的垃圾填埋税率，以后逐渐上调。第二，垃圾焚烧最主要的劣势在于老式的焚化炉若没有配备足够的气体净化技术可能导致二恶英排放，而其优势在于可减少原来垃圾80%—85%的质量和95%—96%的体积，并在处理某些类型的垃圾如医疗垃圾和一些有害废物时去除率高。为鼓励和推广焚烧并回收热量或焚烧发电的垃圾处理模式，可对焚烧且不回收热量的处理方式采用较高的税率，焚烧并回收热量或焚烧发电的处理方式采用更低的税率。而焚化危险废物则免税。第三，对于垃圾回收利用和堆肥免税。在所得税收用途上，用所得生活垃圾税收建立生活垃圾管理基金作为财政补贴支持以下4个领域的发展：城市生活垃圾处理技术创新，生活垃圾处理设施建设（特别是采用创新技术的设施），有关管理部门补助，填埋场地和污染区域地修复。
（作者单位：国家发展改革委国地所）