摘 要在国家大力提倡可持续发展的背景下,国土资源管理在国民经济中的地位日渐突出,土地利用总体规划作为国土资源管理工作中的一个重要组成部分,承担着对土地资源进行合理有效的规划、保障资源可持续利用的重要职责。结合国土资源管理现状,客观论述土地利用总体规划与城市总体规划之间的关系,通过对两项规划之间的共同点、矛盾以及两项规划之间的协调与衔接,进行分析和探讨,并提出相应的对策建议,从而解决市场机制下城市建设与发展的矛盾,对我国实施可持续发展战略,实现经济和社会发展的战略目标有着重大的意义。
关键词土地;总体利用;城市规划
中图分类号TU984文献标识码A文章编号1673-9671-(2010)111-0182-01
党中央明确提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持的发展观”的指导思想。可持续发展的资源基础,最重要、最基本的莫过于土地资源。然而随着社会工业化、城镇化的加速发展,人口数量的增加,活动范围的扩大,土地作为一种资源,其数量的有限性及其经济供给的稀缺性与社会需求增长性发展的失衡,导致土地资源供给与经济发展的矛盾不断增加。因此,国土资源管理在国民经济中的地位日渐突出,而国土资源管理部门承担着规范管理秩序,合理、有效利用土地资源,保障资源可持续利用的重要职责。同时,对土地资源进行合理有效的规划利用,实现在经济发展的同时保持耕地总量态平衡,对于我国实施可持续发展战略,实现经济和社会发展的战略目标也有着极其重大的意义。
1土地利用总体规划的概念及意义
土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及关系建设对土地的需要,对一定时期内一定行政区域范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划,是对区域内的土地利用的总体战略部署。土地利用总体规划是对土地资源进行科学合理配置的指导性文件,是对土地利用实行宏观管理的依据。有计划的开发利用土地,结合各地的国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,进行总体规划,避免重复建设,浪费土地资源。因而,土地利用总体规划作为一项重要的土地管理制度,对人类合理、有效地利用稀缺的土地资源,实现经济、社会、生态效益的优化组合具有非常重要的意义。
2城市总体规划的概念及意义
城市总体规划是作为一种政府行为,一种公共干预手段,在特定阶段对城市建设和发展行为施加的影响,以保障整体的长远利益,实现预期的规划目标。
我国土地资源开发利用的基本状况可以概括为人多地少、后备资源缺乏、开发强度大、总体质量差和土地总量每年呈递减趋势。据资料统计,我国960万平方公里的土地中,已利用土地约680万平方公里,可开发利用的土地后备资源仅为1.22亿亩。城市因为发展需要,对土地的需求却在不断扩大,城市化和土地紧张之间的矛盾日趋严重。因此,对城市土地进行总体规划及合理控制,集约高效地使用城市土地尤显重要。
3土地利用总体规划与城市总体规划的关系
土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排,它是一种专业性规划,是以合理安排现有的土地资源,确保土地资源的永续利用为目的。
城市规划是根据一定时期城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局及各项建设的综合部署和合理安排,是一种区域性、综合性规划,是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的。两项规划都是将土地作为主要规划对象,核心内容都是土地资源的合理开发和利用,它们的共同目标都为了合理使用土地资源,促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。
1)两者关系。土地利用总体规划与城市总体规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系,在用地上两项规划相互联系、相互指导而又互相制约。①土地利用总体规划是城市总体规划的核心土地利用总体规划以保护土地资源(特别是耕地)为主要目标,在比较宏观的层面上对土地资源及其使用功能进行划分和控制,而城市规划侧重于城市规划区内土地和空间资源的合理利用;②城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据城市总体规划和城镇体系规划相结合,通过了解区域内城市、城镇、大型设施的发展和布局,为土地利用总体规划提供宏观依据。
2)存在的矛盾。从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看,二者在很多方面还存在相互不一致的情况,给审批管理和实施工作带来诸多不便。
一是负责两种规划编制的行政主管部门不同。在我国,国土资源管理部门负责土地利用总体规划,而建设规划部门负责城市总体规划。因此在许多方面存在着职能交叉。两个部门在用地功能布局、规模等重大问题上缺乏沟通交流,使两种规划出现相互不一致、脱节等情况,给实际工作带来很大影响。
二是编制规程和工作路线不一致。土地利用总体规划的编制一般采取从总体到局部、从上到下逐级进行的方法,而城市规划采用的是从上到下与从下到上相结合的工作路线。土地利用总体规划的编制强调土地尤其是耕地的保护,带有很强的计划性。城市规划侧重城市的建设和发展,一般从各行业用地需求的角度进行规划编制。
三是两大规划的目的、内容不同。土地利用总体规划是对土地资源的开发、利用、整理等在时间空间上的总体安排。城市规划是城市建设的具体规划。在规划的内容上,土地利用总体规划是专业规划,包括进行土地利用现状分析、土地需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案。城市规划是综合考虑城市经济社会发展,对空间布局进行综合考虑和全面安排。
4土地利用总体规划和城市总体规划相互协调与衔接
土地利用总体规划和城市总体规划是关系到城市持续、健康、协调发展的两项重要规划,要达到两者的协调和衔接,可以采取以下措施:
一是土地利用总体规划应对城市规划起指导作用。一方面,土地利用总体规划决定城市规划的城市用地规模;另一方面,城市规划对土地利用总体规划所确定的规模起核验和反馈作用,补充和完善土地利用总体规划的控制指标。
二是土地利用规划与城市规划应在城市发展方向、用地规模、土地利用类型分类标准等多方面要加强协调。以便与地方国民经济发展目标相协调。
三是土地利用总体规划对城市用地的管理不是对具体用途的管理,而是对城市用地总量规模和占地规模的协调和控制。
我国的国情决定了必须切实保护耕地、重视土地利用及规划工作。土地利用总体规划不仅要为城市的发展提供充足的空间,以促进城市与区域经济社会的发展,而且还应为合理选择城市建设用地、优化城市空间布局提供灵活性。相互协调和制约,共同遵循合理用地、节约用地,促进经济发展。总之,协调处理好土地利用总体规划与城市总体规划的关系,也是协调好持续发展与城市经济建设的关系,也是实现土地资源可持续利用的重要保障。