摘要：随着城乡二元结构及经济社会的发展，社会对学前教育的需求也不断变更和提高，但国家相关的公共服务却难以满足大众的需求，导致“入园难，入园贵”等一系列的问题，这对服务型政府提出了严峻考验。文章结合中国学前教育目前实际发展的情况，提出学前教育公共服务不均等的主要表现，进而为政府创新管理，为更好实现学前教育公共服务的均等化提出建议对策。
关键词：学前教育；基本公共服务；均等化；政府管理
随着改革开放的不断深入，我国经济的不断增长，物质文明建设显著提高，因此，国民对我国的精神文明建设也提出了更高的要求。尤其在当下，建设全面服务型政府成为政府发展的方向，健全公共服务体系建设就愈发凸显了其重要性。
学前教育是政府公共服务体系的重要组成部分，发展学前教育是构建公共服务体系的根本要求，是实现服务型政府的重要途径。而学前教育资源的均等化配置既是构建服务型政府的重要任务之一，也是提升公共服务质量的迫切要求，学前教育资源均等化的实现得以打破贫困代际循环，减少社会分层，不断缩小贫富差距，是实现教育公平的重要途径。但由于我国各地区经济发展的不平衡，导致学前教育发展也不均衡，东部沿海地区学前教育发展较快较好；而中西部等偏远地区，学前教育公共服务均等化进程缓慢，存在的问题有待解决。
一、学前教育的概念及属性
学前教育是指以学前社会教育为主、家庭教育为辅的，在各种机构对3—6岁儿童进行的保育和教育活动。实施这种教育的机构主要是指幼儿园，包括公办幼儿园和民办幼儿园，但不包括一些以英语、艺术等为特色的专门的培训班。
对于学前教育的属性来说，目前学者都认为学前教育属于以公益性为根本属性的准公共产品。学前教育是政府公共服务体系的重要组成部分，而对当前学前教育来说，其有限的教育资源不能满足所有消费者的需求，每多增加一个消费者，就会稀释原有消费者享用学前教育资源的占用率，而当数量达到标准或超出饱和標准的时候，就不能再增加人数。因此，学前教育具有消费上的竞争性，同时在受益上，学前教育又没有排他性，即接受教育者在学前教育消费方面，并没排斥其他人接受学前教育，他们在受益上是一致的，表明学前教育具有很强的正外部效应。因此，学前教育育在消费上的竞争性、受益上的非排他性，以及正外部效应决定了学期教育属于准公共产品。
二、学前教育公共服务不均等的表现
伴随城乡二元结构及市场经济深入发展，过去由单位、集体举办的福利性幼儿园在“后勤社会化”改革中被关、停、并、转。学前教育出现不适应社会，发展的需要，“入园难、入园贵”问题尤为凸显和迫切。近几年，政府虽然进行多方面努力，但学前教育的配备与社会需求仍然差距较大。
（一） 区域间、城乡间学前教育资源供给不平衡
长期以来我国学前教育区域差距、城乡差距过大。主要表现为长江三角洲、珠江三角洲地区要优于中西部地区，南方城市优于北方城市，城市又优于乡村的局面。面对学前教育资源提供的不均衡，从社会学角度而言，这有失社会公平，易引发新的社会矛盾。
（二）学前教育在政府整个经费投入的比例上不均衡
中国学前教育发展战略研究课题组的一份报告显示：目前我国政府在学前教育的投入仅占全国教育经费总投入的1.3%，教育经费占GDP的比重十年间一直维持在0.03%至0.05%之间，跟发达国家10%的比例相比差距甚远，也远远落后于包括非洲国家在内3.8%的世界平均水平。学前教育公共服务财政投入和服务供给联系密切，公共服务政府的职能之一，就是通过财政拨款实现公共服务的购买、支付和供给，学前教育的建设发展经费，主要依据政府的财政投入。学前教育始终处于我国财政结构的边缘地带，完全不符合我国发展要求。直接影响到幼儿教师的待遇水平，导致幼儿教师队伍流动性较大，学前教育质量缺乏保障。与此同时，多数待业青年也都不愿意从事幼教工作，而幼儿园教师平均年龄逐年递增，因此对幼儿进行益智及舞蹈类活动的教学已不适应，将影响幼儿的全面发展。
（三）幼儿园入园门槛、教育水平及设施条件参差不齐
目前大多数城镇居民表示，公办幼儿园难进，民办幼儿园太贵。在许多地方，把孩子送进幼儿园需要家长交集资、交赞助，忍受高额入园费，有的地区幼儿园还出现了各种潜规则，如“只招亲子班学生”“上特定幼儿园读特定小学等”。这种“捆绑式”很容易造成教育不公平现象，有钱、有关系的家长能让孩子享受优质教育，而没关系、没门路的家长就只能让孩子在差的幼儿园“被”教育。目前一些公办幼儿园已经成为关系户、条子生的专利，背后暗藏着各种权力寻租。而当前民办幼儿园呈现两头大、中间小的特点。一头是收费高昂的天价幼儿园，另一头是从教育设施、到师资水平都不合格的幼儿园，家长和孩子没有更多更好的选择。总之，质优价低公办园主要服务于权力人群，质优价高民办园主要服务于高收入人群，廉价园保障不足，非法园安全隐患严重，不同群体得到的学前教育资源存在很大的差距。
（四）农民工子女、农村留守儿童及智障特殊教育群体的受教育机会不均等
随着城乡一体化进程同时加快，农民工随迁子女面临公办园进不去、私立园上不起、低端园不敢上的困境。同时农村留守儿童大部分是老一辈人帮带，一方面农村幼儿园本来就少，另一方面出于经济原因的考虑，老人没条件让孩子去上幼儿园，更谈不上接受学前教育。近几年发生的留守儿童因孤独无助自残自虐、因无人看管溺水死亡事件也从某种程度上反映了教育机会的不均等。另外，还有一些智障、肢体残疾等特殊群体，他们想上幼儿园更是难上加难。
三、学前教育基本公共服务均等化的发展路径
（一）国家牵头，政府支持，加大财政经费总量投入
目前西方很多国家都出台了相关的法律法规，保障学前教育公共服务经费的投入，法律的强制性和唯一性不仅可以保障经费的持续投入不受外界各种因素的干扰，而且可以保障教育经费的投入优先于其他公共服务的投入。我国目前缺乏相关的法律配套措施和系统的学前教育法规，学前教育公共服务的经费投入缺乏法律依据，经费投入的连贯性得不到保障，导致学前教育公共服务发展滞后不前。因此，要加大学前教育经费总量投入，将学前教育经费列入财政预算，重点保障城乡贫困家庭、低收入家庭、流动和留守幼儿等弱势群体，主要用于建立公益、普惠的民办幼儿园，提高幼儿园办园条件及教师工资待遇，提供弱势群体幼儿家庭生活补助金，建立幼儿家长委员会和幼儿家长学校等。同时，应加强对资金的科学管理，要公开透明、公平公正。
（二）多元参与，科学管理
随着国家二胎政策的开放，学前教育的供需又将面临一场新的考验。目前我国各地的学前教育都在探索和寻求转型的机会。国务委员刘延东指出：“办好学前教育，需要最大幅度增加政府投入，但也不能像义务教育那样完全由政府包下来，要形成政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，积极动员社会力量投资办园和捐资助园，拓宽学前教育经费来源渠道。”因此，政府既要增强其公共服务的能力，又要鼓励社会广泛参与，实现多元发展，为家庭提供多元选择，建立
“政府主办、社会参与、公办为主、民办补充”的办园体制。地方政府可以鼓励优质幼儿园举办分园或合作办园，支持街道、农村集体举办幼儿园，通过社会和社区承担一部分学前教育的公共服务功能。
同时，还需推进幼儿园准入机制，为幼儿园发展提供有效动力。学前教育在保育、卫生、安全、饮食等各方面都有严格正规的管理要求，若非专业人员创办幼儿园，这些方面都会存在隐患。所以，政府应规范办园行为，严格执行幼儿园准入和年检制度，对现有的公办、民办幼儿园，要从校舍标准、设施配套、收费标准、教师聘任、教养业务、卫生保健等各个方面加强督导检查；政府要严格实行幼儿教师资格准入制度，强化学前教育师资培训，有步骤地逐渐实行幼兒园园长和骨干教师省级以上培训，对所有幼儿园教师进行分级全员的专业培训，加强规范管理。
（三）多维思考，保障多方利益
政府要提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。如针对民办幼儿园费用贵的问题，政府可以通过购买服务方式，出资向民办幼儿园购买学位，对入民办幼儿园的家庭进行差价补贴，对民办幼儿园提供“以奖代补”、派驻公办教师、减免民办幼儿园税费等“民办公助”优惠政策，通过这种方式来回报和置换民办幼儿园的教育服务，再以低收费的方式回报给市民，实现老百姓进公办、民办园的费用大抵相当。同时，政府要保障学前教育教师的切身利益。增加幼儿教师编制，政府应建立幼儿教师最低工资标准，保障幼儿教师的福利，保证公办与民办园幼儿教师待遇与机会的平等。另外，针对学前教育师资结构不合理问题，如多数幼儿园没有男教师的问题，国家可以免费招收幼儿教育专业男师范生或适当降低师范院校幼师专业的录取分数，以此扩充和平衡幼教队伍，进而促进学前教育的平衡发展。
（四）加强评估与监督
建立教育评估体系是当前各国对教育质量评估、监督的通行做法。从文献资料来看，大部分发达国家都建立了较为完善的学前教育评估体系，这些评估体系的组成要素主要有评价标准和评价方法等。我国现有学前教育评价指标比较单一，主要由教育部门对幼儿园等级进行评定，而评定过程中往往掺杂了很多其他的因素，难以保证公平、公正。因此，教育部门应尽快出台和细化各项评价指标，对幼儿园的基础设施、管理水平、师资力量、教学目标、教学过程、入学率等各个方面出台行业的细化准则和参照标准。在评价方法上要大胆创新，更好的改进服务质量，实现学前教育公共服务的均等化。同时要设立多方的监督体系，引进多元监督模式，如明确监督对象，规范监督类型，优化监督模式，达到监督的目标，从源头上解决学前教育供给中存在的问题，实现和保障学前教育公共服务水平的不断提升与完善。
总之，解决好学前教育均等化问题是实现服务型政府、保证社会公平的需要，也是解决民生诉求的必要举措。国家和政府都应从制度上扶持、政策上优惠、措施上落实。这对于责任政府、服务型政府是挑战也是机遇。
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